2015年开始，以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为重点的供给侧结构性改革，经中央经济工作会议定调后，正式拉开大幕。更多关心中国经济的人们，也把目光主要放在房地产、制造业等领域，认为那才是供给侧结构性改革“三去一降一补”的剑锋所指。事实上，从最高决策层的多次讲话，到政策执行部门紧锣密鼓出台的多份改革方案，都清晰表明，农业领域的供给侧结构性改革任务，绝非可有可无，而是异常艰巨，甚至是重点难点所在。
在2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就在“完善主要由市场决定价格的机制”一条中，明确提出了“完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用”的改革目标。而农产品价格的形成过程，既包括农业生产过程中的各种成本附加，也包含农产品流通环节中的各种制度安排。其中粮食收储制度的完善，又是粮食流通体制改革的重中之重。
应时而生：手中有粮，心中不慌
在中国这样一个有着漫长而辉煌的农耕文化历史传统的国度，早在两千多年前的西汉，就形成了比较系统的粮食储备思想和相应的粮食收储制度，这是毫不奇怪的。在一个农业国的经济体系中，粮食是地地道道的硬通货。因而围绕着粮食的生产、收储、流通、消费出台的各项政策，实质上累积为丰富的经济调控思想和治理传统。
真正建立全国范围内的粮食专项储备制度，是在1990年。其基本动力是应对上世纪八十年代粮食生产的周期性波动，这主要是指在1984年粮食丰收后的政策应对不及时导致出现第一次农民“卖粮难”，以及紧随其后的1985年粮食生产大幅滑坡，直至八十年代末的严重通货膨胀。
从1990年粮食专项储备制度建立至今，中国的收储制度演变，大体可分为三个阶段。
1990－2000年是第一阶段，其主要特征是在此前取消粮食统购的基础上，彻底废止粮食统销，探索放开粮食市场和粮食经营；在重点抓好中央储备粮的基础上，逐步推动各地建立相应的地方粮食储备。到二十世纪末，以中央储备粮为核心、地方储备粮为支柱、社会储备（农民储粮、企业储粮）为基础的多层次、全方位粮食收储制度基本建成，经受住了1991年淮河流域特大洪水、1998年长江流域特大洪水等自然灾害的严峻考验并解了灾后救援的燃眉之急，有力保障了国家粮食安全。
2000－2013年是第二阶段，其主要特征是政企分开，2000年新设立中储粮总公司，对中央储备粮实行垂直管理；从2004年开始减免农业税和增加对农民直补的系列“三农”支持政策，同时全面放开粮食购销价格和粮食经营的背景下，国家粮食储备体系实际承担了三大主粮和油菜籽主产区的保护价收购、储存、调运业务，进一步扩大了储备调控市场的实力。
2013年以来是第三阶段，其主要特征是在粮食领域主要矛盾由总量矛盾转变为结构性矛盾、矛盾的主要方面由需求侧转向供给侧的背景下，通过改革完善粮食收储制度推动建立更加合理顺畅的粮食价格形成机制，让市场在资源配置中发挥决定性作用并更好发挥政府作用。
剑走偏锋：骑虎难下，亏损挂账
无可否认，无论是之前政企不分时代的国家粮食储备局，还是政企分开之后的国家粮食局与中储粮公司，本身都有自身的利益诉求。2012年落马的中储粮河南省分公司总经理李长轩等人利用托市收购之机，将粮食买卖就地空转，套取国家巨额补贴并监守自盗，上下勾结，形成窝案，这是新中国成立以来粮食系统贪腐的最大案件，涉及该分公司70多个直属库的干部上百人，给国家财产造成重大损失。
这些年来，涉及国有粮库的贪腐案件不可谓不多。如果跳出这些个案中的个体腐化行为来看，其实对于既执行托市收购的政策性业务，又有着企业对经营性业务的天然利润要求的中储粮公司来说，在保障国家粮食安全与谋求企业盈利目标之间，也不免会发生游移。与其说天使还是魔鬼在一念之间，不如说制度安排的确存在巨大的系统性风险。
其一，长期托市造成的购销倒挂。粮食收储制度从来不是一项单一、独立的制度，它紧密依附和服务于同一时期的“三农”政策。为保护农民种粮积极性，同时也是充分吸取以往的历史教训，国家先后在1998年和2005年开启了两轮最低收购价托市收购的政策周期。1998年粮食流通体制改革的重点是“实行按保护价敞开收购农民余粮，粮食企业实行顺价销售粮食，粮食收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革”，即“三项政策，一项改革”。这项政策对于保护农民种粮积极性居功至伟，但也由于保护价定得偏高，实际上粮食企业无限量敞开收购之后，无从顺价销售，企业亏损不可遏制，财务挂账大幅上升。到本世纪初，粮食系统累计挂账2800亿元之多，最终不得不由财政冲减核销。2005年以来执行了十年之久的最低收购价托市收购、临时储备托市收购政策，至今也产生了几乎同样的效果。自2012年后，水稻、小麦、玉米三大主粮的收购价不仅在国内主产区与主销区出现价格倒挂，而且国内价格也开始高于国际市场价格，国内一批粮油生产加工企业经营困难，亏损加剧。
其二，临时收储产生的制度漏损。为应对2008年全球粮荒，国家出台了一项特殊政策，即粮食临时收储政策。这一政策的实质仍然是托市收购，但为避免类同于最低收购价承诺无限量敞开收购而背负“无限责任”，故冠以“临时”名义，达到目标数量即停止收购。临时收储政策实际上成了一种变相的保护价政策和国家调控粮食供给的补充手段，这对于过剩周期的主产区农户释放的价格信号无疑是显著的，由此形成的价格高地也无疑极具吸引力。在连年增产导致国内市场低迷的背景下，国家临时收储成为最大买家。于是僧多粥少，庞大粮源被吸引着去追逐那些有限的“指标”，这反而在弱市中极大改变了人们的价格预期。临时收储指标由中储粮总公司对几个主产区省级分公司定向派发，而中储粮省级分公司进一步将指标分解到地级市的中心储备库。由于中储粮自身仓容有限，达不到完成这类政策性收购任务的规模，而国家的托市资金也自然引发其他收购主体的高度关注，冀望从中分一杯羹。于是一个愿打，一个愿挨，形成国储库委托地方储备库和民营粮库代储国储粮的现象。代储的地方和民营粮库，则享受同等的吨粮收购、烘干和储藏费用补贴。连续多年巨量收购的压力、上万家委托企业的监管压力、资金运行监控和露天储粮的安全管理压力，早已远远超出中储粮自身的经营能力，可谓是“小马拉大车”、严重超负荷运行。
其三，粮食轮换背后的监管缺位。粮食轮换的最初动因是解决陈化粮问题。上世纪末粮食连年增产但储藏技术落后、仓容建设不到位的条件下，尘封入库的过剩粮食难觅销路、逐年沉积下来成为陈化粮，即长期（3年以上）储藏导致黄曲霉菌超标，已不能直接作为口粮的粮食。当时出于对政策和历史负责的考虑，国家每年拿出一笔财政补贴给国有粮食企业，以弥补粮食陈化导致的资产损失，并允许陈化粮以拍卖的方式向特定的饲料加工和酿造企业定向销售。中储粮公司建立后，国家通过其调控粮食市场的主要手段有两种：一是轮换，也就是推陈储新、常储常新，这也意味着在理论上说，那种产生于粮食供过于求年代的陈化粮现象不再被允许出现；二是吞吐，也就是在特定情况下（比如特大丰收或特大灾害发生）向市场收购或抛售粮食。这两种手段的运用，使得中储粮如同金融系统中的央行一样，尽管不能对市场上的全部流动性来源了如指掌，却能通过频繁的公开市场操作引导流向，从而对粮食市场均衡价格产生极大的影响。仅就粮食轮换而言，近些年的中储粮的轮换规模就占到年度储备规模的30％左右，这数百亿公斤中央储备粮的公开市场操作，足以引起国内粮食市场的巨大波动。按理说，当市场粮价上涨到一定程度时，应当暂停轮入中央储备粮，待价格稳定后再行补库，以免为粮价高企推波助澜；反之，当市场粮价跌幅达到一定程度且持续走低时，也应当避免中央储备粮在这一时期轮出，以免进一步冲击粮食市场、损害农民利益。但实际上中储粮所辖各级企业的目标与国家宏观调控的要求并不完全一致，因而如何使储备粮轮换与保证市场供应、稳定市场粮价、优化品种结构和区域布局的目标相匹配，准确把握好轮换节奏，做到库存的科学管理和成本的科学控制，同时在轮换过程中严格监控陈粮走向，避免粮食硕鼠从中空转套利，仍然是有待解决的一个问题。
粮食储备不是对市场的反动，而是对它的一种补充和救济。无论今天的粮食收储规模还是古代的常平籴粜规模，都不可能单方面地代替市场的边际调节而直接决定粮食价格。在粮食收储制度的运行过程中带来的成本，用于储藏和运输的部分，可以随仓储和运输技术的进步逐步减少，而那些来自于体制性腐败的成本则是不能容忍和需要改进和消除的。何以解忧，唯有改革。
（作者系上海财经大学副教授）
