编者按：近日，国家发改委、农业部印发了《农业领域政府和社会资本合作第一批试点项目的通知》，筛选出农业领域第一批共20个PPP试点项目。作为政府引导社会资本参与农业公共服务项目投资、建设、运营的新模式，其发展方向如何？政府企业各自扮演什么角色？本期“聚焦深一度”聚焦农业PPP，本报深度剖析其发展路径，并分赴湖北、安徽，选取了首批试点的两个项目进行解剖━━
农业 PPP要加强产权和金融保障
近日，有一则消息引发了广泛关注，中国PPP基金与农业部商谈在农业领域推广PPP模式等合作事宜。双方一致认为，应用PPP模式的示范典型项目，引导和带动更多社会资本投资农业，对推动财政支农方式创新，有效拓宽农业投融资渠道具有重要推动作用。
从去年12月开始，发改委、财政部、农业部就密集发文，鼓励和支持农业领域实施政府与社会资本合作，提出重点推广领域并筛选试点项目，鼓励创新农村基础设施建设和运营模式等一系列意见和要求。
PPP作为投融资方式之一，其优势已经得到了普遍认可。但与其他领域不同，在农业领域，PPP模式才刚刚起步，仍需要在探索中总结经验。从现有实践来看，成功的农业PPP项目往往是“农村产权+政策性金融+社会资本”的紧密合作，即参与方为政府和社会资本，运作核心是明晰产权和集中经营，并配合以必要的金融支持。因此，农业PPP项目还应加强农村产权管理体系和农村金融服务体系两项重要保障。
一是完善农村产权管理体系，这是开展农业PPP的基础。首先要明晰农村资源产权。农村地区要继续推动确权工作，特别是农村集体林权、集体土地所有权、农村土地承包经营权、小型水利工程项目产权的确权，并通过实施不动产统一登记制度进行颁证确认。其次构建农村产权交易平台。通过平台进行农村产权交易和农村产权抵押贷款，有效激活农村生产要素，使工商资本和农村产权找到最佳融合点，从而实现价格发现，并缓解“农民贷款难”的问题。
二是搭建农村金融服务体系，这是开展农业PPP的重要保障。首先要完善信用体系。金融的核心是信用，PPP的实质是增信行为。应以征信系统为基础，建立农户信用信息电子档案。农户凭借信用等级，获得免抵押、免担保贷款。其次要完善保险体系。建立县乡村三级保险服务网络，特别应加强政策性农业保险，为农业生产提供风险保障，从而有效化解贷款风险。第三要加强担保体系。财政应注资成立助农融资担保公司，为新型经营主体提供融资担保，为现代农业生产提供保障。
在加强两项制度保障的基础上，应优化农业PPP的投资方式。
一是对农村基础设施应根据不同类别，选择差异化的投融资方式。对公益性基础设施，比如大型水利项目、防洪工程、乡村道路、义务教育、科普教育设施应由政府投资，鼓励农民参与。政府可以直接投资，也可以发行一般债券，纳入一般公共预算管理，并对应特定税种收入偿还。对准经营性基础设施，如农村供水设施、田间水利设施、污水垃圾处理等，应以政府和社会资本投入为主，引导农民投入。地方政府可以发行专项债券融资，并列入基金预算管理，也可以对项目进行资本金注入、可行性缺口进行补贴；此外，还可以采取对出资农民投资补助，建立使用者末端付费机制的措施。对经营性基础设施，如农村的电力、通讯、网络设施等，应以企业投入建设为主，企业可发行债券（项目收益债券）；政府采取财政贴息、以奖代补和税收优惠政策予以支持，并不断完善现有公共定价制度。
二是建议将农村基础设施与产业经营进行捆绑，实行一体化开发和建设，这样既能减少财政投入，同时又能引入社会资本的管护。
三是改革地方债限额管理方式，以推动基础设施的债券融资。对地方一般债券，应实行余额管理，而对专项债券，则应实施发行额管理，通过放开专项债券限额丰富券种。同时，建立项目规划和滚动预算，通过对资金需求缺口、项目未来现金流、偿债能力等指标的科学测算，确定年度发行规模与风险预警机制。
(高飞)
企业模式好 政府来支持
图为该项目的蚯蚓养殖大棚 伍玉鹏 摄
在得知即将参与我国农业领域首批PPP试点项目之一“湖北省武穴市畜禽粪污全域收集、生态处理、肥料化利用”时，湖北田申甲生物环保科技有限公司负责人刘治福并不意外，虽然他们公司才刚刚被招商引资到武穴市施工建厂不到一年时间，但已在同属湖北黄冈市的麻城市从事相关行业7年，在省内有机肥生产规模较大。
从这几年的实践经验来看，要做好现在的PPP试点项目，获得政府的大力支持之前，企业得先有个好模式，专业人做专业事，且具备一定的盈利能力。刘治福说，刚好现在国家对畜禽粪污处理要找一些不同的模式，而他们公司已探索出一种适宜工厂化生产、利用蚯蚓生态处理奶牛场等粪污的高效综合利用模式。更重要的是已积累了一定的客户资源，企业在前、后端都能盈利。6月初，他向国家发改委、农业部组织的评审专家汇报，专家们说，真没想到，小小的蚯蚓能将这么多的废弃物处理掉。
据了解，湖北田申甲公司武穴基地主要是利用蚯蚓过腹这一特殊的生态学功能及其与环境微生物的协同作用，开展工厂化规模化处理，将畜禽动物粪便、作物秸秆等有机废弃物分解转化生产成有机肥。通过土地流转，利用大棚和蔬菜间作套作，模拟适宜蚯蚓生长的环境，实现蚯蚓周年生长、周年吞食处理有机废弃物。目前已在武穴市龙坪镇投资5000万元，建设发酵、生产、整理车间及400个种养结合蔬菜大棚，具备日处理400到600吨污泥和粪便的能力。
PPP项目作为扩大民间投资的重要途径，最适合的领域是自然资源开发，其次是自来水厂、电厂、污水处理厂等，龙坪镇就已采用PPP模式建立了乡镇级污水处理厂。但在畜禽粪污全域收集、生态处理、肥料化利用这个领域，农业PPP项目应用模式可参考的经验较少，虽具有准公益类特征，但目前能获得的农业补贴分散化，具体运作的程序办法还没出台。
引进湖北田申甲公司进入PPP项目后，没有处理能力的养殖户所产生的畜禽排污都将回收集中到一起，利用生物技术统一处理。这样一来，通过全域收集、集中处理，政府治理环境污染的目的达到了，养殖户能达到健康养殖标准了，治污企业也有利可图。刘治福说，农作物秸秆也是一样的，如果政府能给予一定支持，企业也可将秸秆处理作为一种新产品，这种产品还可以继续盈利。
下一步，作为PPP项目，还必须要政府参与进来。刘治福说，这段时间正跟当地政府开展密切交流，咨询公司已开始论证调研，综合考虑想向国家申请专项财政资金专款专用，期待有一个系列的可行性方案。
武穴市畜牧局相关负责人表示，将围绕监管和服务做好PPP项目试点，以生物技术治理为主导，兼顾均衡各方利益，既要保障治污企业正常盈利，又要确保养殖户承担的费用合理，争取要让政府、养殖户、治污企业和周边群众四方受益。
(本报 乐明凯)
PPP助力休闲农业
在国家首批PPP试点项目中，淮北市金西域生态休闲农业项目成为安徽唯一一个入选项目。这个项目如何启动实施，其具体运营模式如何？带着一系列问题了淮北市发改委相关负责人。
政府监管社会资本投入
据介绍，金西域生态休闲农业建设项目地块位于淮北市杜集区高岳省级现代示范园内，占地面积500亩（含水域110亩）。项目以西域花海民族文化风情为主题，分期开展建设。
有关负责人说，该项目计划投资1.8亿元，分三期实施。先期实施一期工程投资8000万元；二三期工程计划投资1亿元。建设资金来源由社会资本方负责筹集，社会资本方自有资金为项目总投资的50%，剩余资金由社会资本方向金融机构申请贷款或社会资本方自有资金投入等方式获得。合作年限方面，根据财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》规定，政府和社会资本合作期限不低于10年。该项目合作期限共13年，包含建设期2年。
“通过市场化运作引入新的资金和机制，不仅有利于解决政府在基础设施投资、管理中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对本项目的土地费用支出和基础设施维护等方面的投入压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的模式为淮北市城乡居民提供一处环境优美的休闲娱乐场所，带动当地第三产业加快发展。”淮北市发改委相关人士称，“项目建成后，将辐射带动周边3万亩农业生产，促进当地农业结构调整和农村经济发展，解决当地260多人就业，增加农民收入，促进农村产业融合发展。”
为保证项目建设质量，高岳办事处将成立考核组。考核以年度为单位进行，实行打分制并设定80分为及格线。每年对项目公司建设及运行期间的土地租金的支付情况、基础设施维护和解决当地就业情况进行监测评估。若项目公司该年度项目设施维护的考核得分低于及格线，按低于及格线每分处以一定违约金，从土地租金中增加。
确立合理的运营及利益分配机制
在具体运营方式上，金西域生态休闲农业PPP项目根据国家发改委、农业部下发的意见精神，采用“项目投、建、养一体化”的运作方式。经杜集区人民政府授权，淮北市杜集区高岳办事处作为本项目实施机构，即业主单位，选择确定满足要求的社会资本方。高岳街道办事处通过发布招商公告，最终，与新疆金源祥投资有限公司达成合作，建设金西域生态休闲农业项目。为此，新疆金源祥投资有限公司在淮北市全资注册成立了淮北市金西域生态旅游发展有限公司，并将其作为社会资本投资方，负责项目融资、建设、运营养护职责。
在合作方式上，双方约定开展13年的经营权合作，采用DB-FO（设计、建造、融资及经营）模式。高岳办事处将已建成的项目区的道路、沟渠、桥涵、机井等基础设施，无偿授权交由社会资本方使用，在一期工程试运营时，负责项目建设实施过程中的外部环境协调，保障项目安全实施和运营，监督项目按质、按时完成，确保建设运营安全，实现预期效益。
按照PPP合同约定，淮北市金西域生态旅游发展有限公司负责项目主体工程建设和运营，自负盈亏。二三期工程在一期工程建成运营2年后实施，资金来源由金西域生态旅游发展有限公司全部出资。经营期满后，金西域生态旅游发展有限公司如果继续经营，可以优先获得经营权。如果不愿继续经营，要将政府投入的道路、沟渠、桥涵、机井等基础设施具备运营条件的，无偿交给高岳办事处。
在利益分配上，项目盈利政府不参与分成，同时也不承担亏损，社会资本方负责对项目区道路、沟渠、桥涵、机井等基础设施的维护费用。按照规定，项目运营后，解决当地就业人数，不少于总用工人数的60%。
